Jak nie ulec grze pozorów

W krajach europejskich funkcjonują różne modele pobierania opłat za przejazd pojazdami ciężarowymi. Nie wszędzie opłaty dotyczą wszystkich typów pojazdów czy wszystkich kategorii dróg, jednak w praktyce niemal każdy kraj stosuje jakiś system obciążania użytkowników dróg. Najczęściej spotykane są dwa podstawowe rozwiązania: system winietowy oraz system odcinkowy. W pierwszym przypadku opłata pobierana jest za określony czas korzystania z infrastruktury (np. dzień, tydzień, miesiąc, rok), natomiast w drugim – za przejazd konkretnym odcinkiem drogi, przy czym wysokość opłaty może zależeć od długości trasy, kategorii drogi czy rodzaju pojazdu. Współcześnie coraz częściej stosuje się elektroniczne systemy poboru opłat (e-myto), które umożliwiają płatność za pomocą aplikacji, urządzeń pokładowych lub zakupu biletów online na wybrane odcinki.

Unia Europejska od lat dąży do wdrożenia jednolitego, w pełni interoperacyjnego systemu elektronicznego poboru opłat, znanego jako European Electronic Toll Service (EETS). W założeniu jedno urządzenie pokładowe (OBU – on-board unit) miałoby umożliwiać dokonywanie płatności za przejazdy w całej Europie, eliminując konieczność posiadania kilku różnych urządzeń i upraszczając procedury dla przewoźników międzynarodowych. Niestety, wdrożenie tej koncepcji napotyka na liczne przeszkody techniczne i organizacyjne. W praktyce wprowadzenie nowego systemu w danym kraju często oznacza konieczność zakupu kolejnego urządzenia, ponieważ dotychczasowe nie są kompatybilne z nowymi rozwiązaniami. To generuje dodatkowe koszty i utrudnienia dla firm transportowych, które muszą dostosowywać się do zmieniających się wymogów.

Dania od 1 stycznia 2025 r., zdecydowała się na rezygnację z systemu winietowego na rzecz elektronicznego poboru opłat za przejazd konkretnymi odcinkami dróg. Niestety, wdrożenie nowego systemu okazało się problematyczne – większość operatorów, z których usług korzystali przewoźnicy, nie była w stanie zapewnić kompatybilności swoich urządzeń z duńskim systemem już na starcie. W efekcie wielu przewoźników musiało inwestować w nowe urządzenia lub każdorazowo kupować bilety na przejazd przez internet, co generowało dodatkowe koszty i komplikacje organizacyjne.

Dodatkowo, zarówno operator systemu, jak i firmy oferujące rozliczanie opłat, nie byli odpowiednio przygotowani technicznie, co skutkowało licznymi błędami – urządzenia często nie działały poprawnie, kamery miały trudności z odczytem tablic rejestracyjnych, a użytkownicy nie byli świadomi, że nawet drobny błąd w zakresie czasu przejazdu może być uznany za brak opłaty.

W sytuacji, gdy system nie działał prawidłowo, można by oczekiwać, że władze podejdą do problemu z wyrozumiałością i skupią się na usprawnieniu działania oraz edukacji użytkowników. Tymczasem Duński Urząd Ruchu Drogowego (Faerdselsstyrelsen) przyjął zupełnie inną strategię – rozpoczął masowe nakładanie kar za nawet najdrobniejsze uchybienia, niezależnie od tego, kto był za nie odpowiedzialny.

Kary były nakładane w jednolitej wysokości 4,5 tys. DKK (około 2 565 zł) za każde naruszenie, przy czym jedynym ustępstwem było traktowanie wszystkich naruszeń powstałych w ciągu 24 godz. jako jednego wykroczenia. Zgodnie z duńską ustawą o opłacie drogowej (Vejafgiftsloven), odpowiedzialność za uiszczenie opłat spoczywa na właścicielu pojazdu oraz zarejestrowanym użytkowniku, jednak w praktyce kary kierowane są głównie do właścicieli, ponieważ ich dane są łatwiejsze do pozyskania z rejestrów publicznych.

W krótkim czasie poziom nakładanych kar osiągnął ogromne rozmiary – w ciągu kilku miesięcy wystawiono ponad 17 tys. mandatów na łączną kwotę 76 mln DKK. Takie działania spotkały się z ostrą krytyką zarówno ze strony przewoźników, jak i organizacji branżowych. International Transport Denmark złożyła skargę do Komisji Europejskiej, wskazując na niezgodność duńskich regulacji z prawem unijnym. Zamiast jednak złagodzić represje, duńskie władze zdecydowały się na dalsze ich zaostrzenie – od 1 lipca 2025 r. wysokość kary za pojedyncze naruszenie wzrosła do 9 tys. DKK. Dodatkowo wprowadzono przepis, zgodnie z którym pojazdy z nieopłaconymi należnościami mogą być niewpuszczane na wybrane odcinki dróg, zwłaszcza mosty i tunele. Rozwiązanie to dotyczy głównie przewoźników spoza Skandynawii i ma na celu wymuszenie uregulowania zaległych opłat, których egzekucja za granicą bywa utrudniona.

Efektem tych działań było nałożenie do końca lipca ponad 40 tys. kar na łączną kwotę blisko 200 mln DKK (około 114 mln zł). Spośród zagranicznych firm transportowych najwięcej mandatów otrzymali polscy przewoźnicy – niemal 20 proc. wszystkich kar, podczas gdy na drugim miejscu znaleźli się Niemcy z wynikiem ponad 11 proc.

W praktyce system nakładania i egzekwowania kar w Danii opiera się na tworzeniu wrażenia, że ukarany nie ma żadnych realnych możliwości odwołania się od decyzji urzędu. Z pism otrzymywanych przez przewoźników wynika, że odwołanie można złożyć wyłącznie do Faerdselsstyrelsen, a po jego rozpatrzeniu nie przysługuje już żaden środek zaskarżenia. Co więcej, praktyka pokazuje, że odwołania są niemal zawsze odrzucane, a w korespondencji urzędowej pojawiają się groźby skierowania sprawy na policję oraz blokady pojazdu na określonych odcinkach dróg. W rezultacie wielu przewoźników jest przekonanych, że jedynym wyjściem jest zapłata mandatu, bez możliwości skutecznego zakwestionowania kary.

Tymczasem analiza duńskich przepisów pokazuje, że rzeczywistość wygląda inaczej. Zgodnie z art. 17 Vejafgiftsloven, urząd może jedynie zaproponować mandat, a jego nieprzyjęcie nie skutkuje natychmiastowymi konsekwencjami. Sprawa trafia wówczas do policji, która może skierować ją do sądu, a dopiero sąd ma prawo nałożyć karę. Co istotne, sąd może wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, podczas gdy urząd odpowiedzialny za pobór opłat raczej nie będzie do tego skłonny. Przyjęcie mandatu oznacza natomiast przyznanie się do winy i zamyka drogę do dalszego odwołania, ponieważ mandat zyskuje moc wyroku sądowego.

Wielu przewoźników może zastanawiać się, czy skierowanie sprawy do sądu nie skończy się nałożeniem identycznej kary, a dodatkowo obciążeniem kosztami postępowania. Takiego ryzyka nie można wykluczyć, jednak istnieje wiele przesłanek, by przypuszczać, że sąd mógłby orzec niższą karę lub nawet odstąpić od jej nałożenia. Po pierwsze, często system działał wadliwie, a naruszenia były nieznaczne. Po drugie, istnieje poważne podejrzenie, że duńskie przepisy dotyczące wysokości kar są sprzeczne z prawem unijnym. Dyrektywa 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady wymaga, by sankcje za nieuiszczenie opłat drogowych były skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Trybunał Sprawiedliwości UE wielokrotnie podkreślał, że jednolita, zryczałtowana kara za każde naruszenie, niezależnie od jego charakteru, jest niezgodna z zasadą proporcjonalności (wyroki z 2017 i 2024 roku). Ponieważ prawo krajowe musi być zgodne z przepisami europejskimi, a TSUE ma monopol na wykładnię przepisów europejskich, można zakładać, że sądy krajowe będą kierować się wskazanymi wyrokami, oceniając skuteczność przepisów krajowych, przewidujących taką samą karę za wszystkie naruszenia. Widać to również po orzecznictwie polskich sądów administracyjnych. W wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w 2025 r., zryczałtowana opłata w wysokości 1,5 tys. zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach została kilkukrotnie zakwestionowana.

Warto zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt – kary są kierowane przede wszystkim do właścicieli pojazdów, czyli często do firm leasingowych. Te mogą zapłacić mandat i próbować przerzucić koszt na leasingobiorcę, który jednak ma prawo kwestionować zasadność obciążenia. Jeśli leasingobiorca sam zapłaci mandat pod presją leasingodawcy, późniejsze dochodzenie zwrotu jest znacznie trudniejsze. Z punktu widzenia przewoźników korzystniejsze jest, by to leasingodawca uregulował należność, nawet jeśli później będzie próbował odzyskać środki od użytkownika pojazdu. Leasingobiorca może bowiem wskazywać, że nie było podstaw do zapłaty mandatu i domagać się zwrotu na drodze sądowej.

Duńskie doświadczenia pokazują, jak ważne jest dokładne analizowanie wszelkich obciążeń związanych z opłatami drogowymi. Nie zawsze mają one solidne podstawy prawne, a system kar budzi poważne wątpliwości co do zgodności z prawem europejskim. Przewoźnicy powinni być świadomi swoich praw, możliwości odwołania oraz ryzyka związanego z pochopnym przyjmowaniem mandatów. Warto również monitorować zmiany w przepisach i korzystać z pomocy prawnej w przypadku wątpliwości co do zasadności nałożonych kar